稅收新政 | 國務院發文要求理(lǐ)順省以下(xià)政府間收入關系，逐步清理(lǐ)“稅收窪地政策”

國務院辦公廳關于進一步推進省以下(xià)财政體制改革工作的(de)指導意見

國辦發〔2022〕20号

各省、自治區(qū)、直轄市人(rén)民政府，國務院各部委、各直屬機構：

省以下(xià)财政體制是政府間财政關系制度的(de)組成部分(fēn)，對(duì)于建立健全科學的(de)财稅體制，優化(huà)資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進社會公平、實現國家長(cháng)治久安具有重要作用(yòng)。黨的(de)十八大(dà)以來(lái)，按照(zhào)黨中央、國務院決策部署，根據中央與地方财政事權和(hé)支出責任劃分(fēn)改革安排，各地不斷完善省以下(xià)财政體制，充分(fēn)發揮财政職能作用(yòng)，在推動經濟社會發展、保障和(hé)改善民生以及落實基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）任務等方面取得(de)積極成效。同時(shí)，省以下(xià)财政體制還(hái)存在财政事權和(hé)支出責任劃分(fēn)不盡合理(lǐ)、收入劃分(fēn)不夠規範、有的(de)轉移支付定位不清、一些地方“三保”壓力較大(dà)、基本公共服務均等化(huà)程度有待提升等問題。爲更好發揮财政在國家治理(lǐ)中的(de)基礎和(hé)重要支柱作用(yòng)，健全省以下(xià)财政體制，增強基層公共服務保障能力，經國務院同意，現提出以下(xià)意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹落實黨的(de)十九大(dà)和(hé)十九屆曆次全會精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準确、全面貫徹新發展理(lǐ)念，加快(kuài)構建新發展格局，按照(zhào)深化(huà)财稅體制改革和(hé)建立現代财政制度的(de)總體要求，進一步理(lǐ)順省以下(xià)政府間财政關系，建立健全權責配置更爲合理(lǐ)、收入劃分(fēn)更加規範、财力分(fēn)布相對(duì)均衡、基層保障更加有力的(de)省以下(xià)财政體制，促進加快(kuài)建設全國統一大(dà)市場(chǎng)，推進基本公共服務均等化(huà)，推動高(gāo)質量發展，爲全面建設社會主義現代化(huà)國家提供堅實保障。

（二）基本原則。

——堅持統一領導、全面規範。堅持黨中央集中統一領導，厘清政府與市場(chǎng)邊界，保持與行政管理(lǐ)體制相适應，在中央和(hé)地方分(fēn)稅制的(de)原則框架内，遵循完善政府間财政關系的(de)基本原則，理(lǐ)順地方各級财政事權和(hé)支出責任以及政府間收入劃分(fēn)關系等，逐步形成規範的(de)省以下(xià)财政體制。

——堅持因地制宜、激勵相容。堅持省負總責、分(fēn)級負責，尊重地方的(de)自主性和(hé)首創精神，鼓勵各地區(qū)因地制宜采取差異化(huà)措施，激勵與約束并重，充分(fēn)調動省以下(xià)各級政府積極性，以增量改革爲主、适度調整存量結構，優化(huà)權責配置和(hé)财力格局，增強财政體制的(de)适應性和(hé)有效性。

——堅持穩中求進、守正創新。把握好改革的(de)節奏與力度，平穩有序推進改革，保持财政體制連貫性和(hé)政策連續性。鼓勵解放思想、探索實踐，著(zhe)力破解體制機制難題，創新管理(lǐ)模式，發揮财政體制在改革發展中的(de)引導和(hé)保障作用(yòng)。

二、清晰界定省以下(xià)财政事權和(hé)支出責任

（三）合理(lǐ)劃分(fēn)省以下(xià)各級财政事權。結合本地區(qū)實際加快(kuài)推進省以下(xià)各級财政事權劃分(fēn)改革，根據基本公共服務受益範圍、信息管理(lǐ)複雜(zá)程度等事權屬性，清晰界定省以下(xià)各級财政事權。适度強化(huà)教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城(chéng)鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大(dà)基礎設施規劃建設、重點區(qū)域（流域）生态環境保護與治理(lǐ)、國土空間規劃及用(yòng)途管制、防範和(hé)督促化(huà)解地方政府債務風險等方面的(de)省級财政事權。将直接面向基層、由基層政府提供更爲便捷有效的(de)社會治安、市政交通(tōng)、城(chéng)鄉建設、農村(cūn)公路、公共設施管理(lǐ)等基本公共服務确定爲市縣級财政事權。

（四）明(míng)晰界定省以下(xià)各級财政支出責任。按照(zhào)政府間财政事權劃分(fēn)，合理(lǐ)确定省以下(xià)各級财政承擔的(de)支出責任。省級财政事權由省級政府承擔支出責任，市縣級财政支出責任根據其履行的(de)财政事權确定。共同财政事權要逐步明(míng)确劃分(fēn)省、市、縣各級支出責任，按照(zhào)減輕基層負擔、體現區(qū)域差别的(de)原則，根據經濟發展水(shuǐ)平、财力狀況、支出成本等，差别化(huà)确定不同區(qū)域的(de)市縣級财政支出責任。推動建立共同财政事權保障标準，按比例分(fēn)擔支出責任，研究逐步推進同一市縣不同領域的(de)财政支出責任分(fēn)擔比例統一。上級财政事權确需委托下(xià)級履行的(de)，要足額安排資金，不得(de)以考核評比、下(xià)達任務、要求配套資金等任何形式，變相增加下(xià)級支出責任或向下(xià)級轉嫁支出責任。

三、理(lǐ)順省以下(xià)政府間收入關系

（五）參照(zhào)稅種屬性劃分(fēn)收入。将稅基流動性強、區(qū)域間分(fēn)布不均、年度間收入波動較大(dà)的(de)稅收收入作爲省級收入或由省級分(fēn)享較高(gāo)比例；将稅基較爲穩定、地域屬性明(míng)顯的(de)稅收收入作爲市縣級收入或由市縣級分(fēn)享較高(gāo)比例。對(duì)金融、電力、石油、鐵路、高(gāo)速公路等領域稅費收入，可(kě)作爲省級收入，也(yě)可(kě)在相關市縣間合理(lǐ)分(fēn)配。除按規定上繳财政的(de)國有資本經營收益外，逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分(fēn)政府間收入的(de)做(zuò)法。

（六）規範收入分(fēn)享方式。稅收收入應在省以下(xià)各級政府間進行明(míng)确劃分(fēn)，對(duì)主體稅種實行按比例分(fēn)享，結合各稅種稅基分(fēn)布、收入規模、區(qū)域間均衡度等因素，合理(lǐ)确定各稅種分(fēn)享比例。對(duì)非稅收入可(kě)采取總額分(fēn)成、分(fēn)類分(fēn)成、增量分(fēn)成等分(fēn)享方式，逐步加以規範。省内同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的(de)歸屬和(hé)分(fēn)享比例原則上應逐步統一。除國家另有規定外，逐步取消對(duì)各類區(qū)域的(de)财政收入全留或增量返還(hái)政策，确需支持的(de)通(tōng)過規範的(de)轉移支付安排。逐步規範設區(qū)的(de)市與所轄區(qū)之間的(de)收入關系。結合稅源實際合理(lǐ)編制各級收入預算(suàn)，依法依規征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費，不得(de)違規對(duì)稅費收入指标進行考核排名。逐步清理(lǐ)不當幹預市場(chǎng)和(hé)與稅費收入相挂鈎的(de)補貼或返還(hái)政策。

（七）适度增強省級調控能力。結合省級财政支出責任、區(qū)域間均衡度、中央對(duì)地方轉移支付等因素，合理(lǐ)确定省級收入分(fēn)享比例。基層“三保”壓力較大(dà)的(de)地區(qū)以及區(qū)域間人(rén)均支出差距較大(dà)的(de)地區(qū)，應逐步提高(gāo)省級收入分(fēn)享比例，增強省級統籌調控能力。區(qū)域間資源分(fēn)布不均的(de)地區(qū)，省級可(kě)參與資源稅收入分(fēn)享，結合資源集中度、資源稅收入規模、區(qū)域間均衡度等因素确定省級分(fēn)享比例。省級财政應完善省以下(xià)增值稅留抵退稅分(fēn)擔機制，緩解退稅相對(duì)集中市縣的(de)退稅壓力，确保退稅政策及時(shí)準确落實到位。省級因規範财政體制集中的(de)收入增量，原則上主要用(yòng)于對(duì)下(xià)級特别是縣級的(de)一般性轉移支付。

四、完善省以下(xià)轉移支付制度

（八）厘清各類轉移支付功能定位。建立健全省以下(xià)轉移支付體系，根據财政事權屬性，加大(dà)對(duì)财力薄弱地區(qū)的(de)支持力度，健全轉移支付定期評估機制。一般性轉移支付用(yòng)于均衡區(qū)域間基本财力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發達地區(qū)，以及擔負國家安全、生态保護、糧食和(hé)重要農産品生産等職責的(de)重要功能區(qū)域傾斜，不指定具體支出用(yòng)途，由下(xià)級政府統籌安排使用(yòng)。共同财政事權轉移支付與财政事權和(hé)支出責任劃分(fēn)改革相銜接，用(yòng)于履行本級政府應承擔的(de)共同财政事權支出責任，下(xià)級政府要确保上級撥付的(de)共同财政事權轉移支付資金全部安排用(yòng)于履行相應财政事權。編制預算(suàn)時(shí)，共同财政事權轉移支付暫列一般性轉移支付。專項轉移支付用(yòng)于辦理(lǐ)特定事項、引導下(xià)級幹事創業等，下(xià)級政府要按照(zhào)上級政府規定的(de)用(yòng)途安排使用(yòng)。

（九）優化(huà)轉移支付結構。圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目标，調整省以下(xià)轉移支付結構，優化(huà)橫向、縱向财力格局，推動财力下(xià)沉，增強基層公共服務保障能力，推動落實中央重大(dà)決策部署。建立一般性轉移支付合理(lǐ)增長(cháng)機制，結合均衡區(qū)域間财力需要，逐步提高(gāo)一般性轉移支付規模。根據基本公共服務保障标準、支出責任分(fēn)擔比例、常住人(rén)口規模等，結合政策需要和(hé)财力可(kě)能等，足額安排共同财政事權轉移支付，落實各級支出責任，确保共同财政事權履行到位。合理(lǐ)控制專項轉移支付新增項目和(hé)資金規模，逐步退出市場(chǎng)機制能夠有效調節的(de)相關領域，整合政策目标接近、資金投入方向類同、資金管理(lǐ)方式相近的(de)項目。

（十）科學分(fēn)配各類轉移支付資金。貫徹政府過緊日子的(de)要求，堅持勤儉節約的(de)原則，按照(zhào)規範的(de)管理(lǐ)辦法，圍繞政策目标主要采用(yòng)因素法或項目法分(fēn)配各類轉移支付資金。采用(yòng)因素法分(fēn)配資金，應選擇與财政收支政策有較強相關性的(de)因素，賦予不同因素相應權重或标準，并結合實際情況運用(yòng)财政困難程度、支出成本差異、績效結果等系數加以調節，采取公式化(huà)方式測算(suàn)，體現明(míng)确的(de)政策導向和(hé)支持重點。确需以項目形式下(xià)達的(de)轉移支付可(kě)采用(yòng)項目法分(fēn)配資金，遵循公平、公正、公開的(de)原則，結合實際采取競争性評審等方式，按照(zhào)規範程序分(fēn)配。轉移支付資金分(fēn)配應與下(xià)級政府提供基本公共服務的(de)成本相銜接，同時(shí)充分(fēn)考慮下(xià)級政府努力程度，強化(huà)績效管理(lǐ)，适度體現激勵約束。

五、建立健全省以下(xià)财政體制調整機制

（十一）建立财政事權和(hé)支出責任劃分(fēn)動态調整機制。根據事務管理(lǐ)及執行方式、機構職能調整等客觀實際，動态調整省以下(xià)各級财政事權和(hé)支出責任劃分(fēn)。健全共同财政事權支出責任動态調整機制，結合各地區(qū)經濟發展、财政自給率變化(huà)、保障标準調整等情況，适時(shí)調整省以下(xià)各級财政支出責任分(fēn)擔比例。

（十二）穩步推進收入劃分(fēn)調整。探索建立省以下(xià)區(qū)域間均衡度評估機制，定期開展評估。根據财政事權和(hé)支出責任劃分(fēn)動态調整情況，結合省以下(xià)區(qū)域間經濟社會發展、财政收入分(fēn)布和(hé)規模、财政收支均衡度等變化(huà)，适時(shí)穩步調整省以下(xià)政府間收入劃分(fēn)。省級可(kě)通(tōng)過合理(lǐ)調整收入分(fēn)享方式或分(fēn)享比例等辦法，抑制收入虛收空轉行爲。省以下(xià)各級政府财政體制調整，涉及收入和(hé)支出項目的(de)劃分(fēn)以及上解等具體辦法，應依法報同級人(rén)民代表大(dà)會常務委員(yuán)會備案。

（十三）加強各類轉移支付動态管理(lǐ)。嚴格各類轉移支付設立條件和(hé)決策程序，健全轉移支付定期評估和(hé)退出機制。根據省以下(xià)區(qū)域間均衡度等變化(huà)，及時(shí)調整完善各類轉移支付資金分(fēn)配辦法。加強資金績效管理(lǐ)和(hé)監督，探索建立以共同财政事權轉移支付和(hé)專項轉移支付爲重點的(de)後評價制度，将績效評價、後評價結果作爲完善政策、安排預算(suàn)、改進管理(lǐ)的(de)重要依據。強化(huà)各類轉移支付資金分(fēn)配、撥付、使用(yòng)監管，科學高(gāo)效、規範合理(lǐ)用(yòng)好資金。健全财政資金直達機制，将與中央财政直達資金對(duì)應的(de)地方财政資金納入直達範圍，加快(kuài)資金分(fēn)配下(xià)達，加強資金管理(lǐ)和(hé)監控，根據支出輕重緩急和(hé)項目實際進度統籌安排支出，更好發揮惠企利民作用(yòng)。

六、規範省以下(xià)财政管理(lǐ)

（十四）規範各類開發區(qū)财政管理(lǐ)體制。未單獨設立财政管理(lǐ)機構的(de)開發區(qū)（含園區(qū)，下(xià)同）等預決算(suàn)按照(zhào)部門預決算(suàn)管理(lǐ)，納入同級政府或設立該開發區(qū)地方政府的(de)部門預決算(suàn)并單獨列示。單獨設立财政管理(lǐ)機構的(de)開發區(qū)，參照(zhào)實行獨立财政管理(lǐ)體制，預決算(suàn)納入同級政府或設立該開發區(qū)地方政府的(de)預決算(suàn)并單獨列示。各地區(qū)在依法依規的(de)前提下(xià)，可(kě)結合本地實際探索創新開發區(qū)财政管理(lǐ)體制模式，更好調動各方面積極性。各地區(qū)要加強開發區(qū)政府性債務管理(lǐ)，保持與财政管理(lǐ)體制相适應，強化(huà)開發區(qū)管委會等政府派出機構舉債融資約束，堅決遏制地方政府隐性債務增量，合理(lǐ)控制政府債務規模，切實防範債務風險。

（十五）推進省直管縣财政改革。按照(zhào)突出重點、利于發展、管理(lǐ)有效等要求，因地制宜逐步調整優化(huà)省直管縣财政改革實施範圍和(hé)方式。對(duì)區(qū)位優勢不明(míng)顯、經濟發展潛力有限、财政較爲困難的(de)縣，可(kě)納入省直管範圍或參照(zhào)直管方式管理(lǐ)，加強省級對(duì)縣級的(de)财力支持。對(duì)由市級管理(lǐ)更有利于加強區(qū)域統籌規劃、增強發展活力的(de)縣，适度強化(huà)市級的(de)财政管理(lǐ)職責。

（十六）做(zuò)實縣級“三保”保障機制。建立縣級财力長(cháng)效保障機制。堅持縣級爲主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，全面落實基層“三保”責任。建立健全事前審核、事中監控、事後處置的(de)工作機制，嚴格省級對(duì)縣級“三保”支出預算(suàn)安排方案的(de)審核制度，強化(huà)“三保”支出預算(suàn)執行硬性約束，加強“三保”支出庫款保障和(hé)運行監控，結合實際逐步推動“三保”相關轉移支付納入省對(duì)下(xià)直達資金範圍，做(zuò)好“三保”風險防範和(hé)應急處置。

（十七）推動鄉财縣管工作提質增效。将财政收入難以覆蓋支出需要、财政管理(lǐ)能力薄弱的(de)鄉鎮納入鄉财縣管範圍。加強财力薄弱鄉鎮支出保障，防範化(huà)解鄉鎮财政運行風險，加大(dà)對(duì)農村(cūn)公益性事業發展的(de)支持力度。結合預算(suàn)管理(lǐ)一體化(huà)系統建設和(hé)應用(yòng)，調整優化(huà)鄉鎮财政職能，強化(huà)縣級财政對(duì)鄉鎮預算(suàn)編制、預算(suàn)執行、國有資産管理(lǐ)等監督，提升鄉鎮财政管理(lǐ)效率和(hé)水(shuǐ)平。

（十八）加強地方政府債務管理(lǐ)。堅持省級黨委和(hé)政府對(duì)本地區(qū)債務風險負總責，省以下(xià)各級黨委和(hé)政府按屬地原則和(hé)管理(lǐ)權限各負其責。落實省級政府責任，按屬地原則和(hé)管理(lǐ)權限壓實市縣主體責任，通(tōng)過增收節支、變現資産等方式化(huà)解債務風險，切實降低市縣償債負擔，堅決查處違法違規舉債行爲。健全地方政府債務限額分(fēn)配機制，一般債務限額應與一般公共預算(suàn)收入相匹配，專項債務限額應與政府性基金預算(suàn)收入及項目收益等相匹配，促進融資規模與項目收益相平衡，完善專項債券資金投向領域禁止類項目清單和(hé)違規使用(yòng)專項債券處理(lǐ)處罰機制。

各地區(qū)、各有關部門要充分(fēn)認識進一步推進省以下(xià)财政體制改革的(de)重要意義，把思想和(hé)行動統一到黨中央、國務院決策部署上來(lái)，增強“四個(gè)意識”、堅定“四個(gè)自信”、做(zuò)到“兩個(gè)維護”，主動謀劃，精心組織，周密安排，紮實推進改革。各省、自治區(qū)、直轄市人(rén)民政府要按照(zhào)本意見要求，制定實施方案，細化(huà)政策措施，推動各項改革任務落地見效。财政部等有關部門要加強對(duì)地方的(de)指導督促，積極配合地方推進改革，确保各項任務落地見效。

國務院辦公廳

2022年5月(yuè)29日

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